全球金融监管的乱麻
2046字
2021-02-12 20:59
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火星译客

位于伦敦多克兰港区深处的Excel中心海风吹拂,这里以每年举办一次船展而著称,但周四,该中心将迎来成队的豪华轿车,美国总统巴拉克•奥巴马(Barack Obama)和其他国家领导人将汇聚在此,共商拯救失事的全球经济。


 

20国集团(G20)峰会的核心问题将是,过去20年席卷全球的混乱金融体系能否受到控制。这相当于给刚刚发生正面碰撞事故的汽车安装安全带、气囊和防抱死制动系统。如果成功了,驾驶起来应该会安全一些。但有些司机可能放弃高速公路,改走只能缓行的乡村小道。G20由20个工业化国家和发展中国家组成。


 

肯定不乏改革的决心。由于代价惨重的银行业失灵引起了众怒,长期以来只有专家政治论者感兴趣的金融监管迅速提上政治议程。政治家如今争相提出在短短两年前还是不可思议的强有力监管措施。上周,在向某国会委员会解释政府为何向破产的保险公司——美国国际集团(AIG)注资1700亿美元时,美国财长蒂姆•盖特纳(Tim Geithner)一语道出了这种心态:“我们必须确保我们国家永远不会再面临这种境况。”


 

一些政策制定者怀疑,目前我们尚在从废墟中抬出受害者,此时设计新的安全体系是否合适?但多数人认为,在危机处于高潮之际,正是推进深远变革的最佳时机。


 

至于防止当前危机重演需要哪些变革,监管者也达成了广泛共识。近来,前美联储主席保罗•沃尔克(Paul Volcker)领导的金融改革工作组、前法国央行行长雅克•德•拉罗西埃尔(Jacques de Larosière)领导的小组以及英国金融服务管理局(Financial Services Authority)主席特纳勋爵(Lord Turner)等发表的报告,对于亟需变革的领域显示出惊人的共识。

这包括强制银行在繁荣时期拨备更多资金、加强对评级机构的审查、扩大监管范围以涵盖所有可能给金融稳定造成风险的机构、针对场外衍生品设立中央清算系统以及改革银行的奖金政策等。上述报告的作者还一致认为,监管者和央行今后必须明确承担起责任,发现金融体系中逐渐繁衍扩大的问题,同时获得在泡沫变得过大前刺破泡沫的权力。


 

要采取新措施,就必须承认不能指望市场限制过度行为。特纳勋爵本月表示:“金融危机挑战了以往监管方法赖以建立的主要理论假设,尤其是有关理性市场和市场具有自我调节功能的理论。事实已经证明,许多金融创新毫无价值,有关个体银行策略的市场纪律常常是无效的。”


 

患了战斗疲劳症的银行无心反抗。事实上,原来只受证券交易委员会(SEC)宽松监管的华尔街主要投行高盛(Goldman Sachs)和摩根士丹利(Morgan Stanley),在去年转型为银行控股公司后,受到了美联储更有力的监管。


 

然而,上述共识掩盖了许多难以解决的问题。特别是,各国政府必须决定,今后遇到必须拯救复杂的跨国经营金融机构时,该如何调用公共资金。如果政治家们无法正面解决这一问题,业务遍及多个国家的大型银行恐怕很快就会成为遥远的记忆。


 

尤其堪忧的是那些被认为因规模太大而不能任其倒闭的机构。一个方法是对它们施加更为强制性的监管,将倒闭风险降至最低。美联储主席本•伯南克(Ben Bernanke)本月在一次演讲中表示:“任何其倒闭会构成系统性风险的公司,在风险承担、风险管理和财务状况等方面必须接受格外密切的监督监管,并适用较高的资本和流动性标准。”


 

但这也许还不够。还可以要求大型金融机构为所受的扶持支付巨额费用。这场危机已经让出纳税人成为金融体系的最后担保人。一笔费用将在一定程度上补偿公众所作的担保,也将部分抵消银行在规模变大时所享有的利益,并可帮助补偿将来破产的成本。


 


 

另一个方法是阻止银行将不同的业务放在一起经营,迫使它们缩小规模。这个方法令人想起大萧条时期美国通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act),规定投资银行与商业银行必须分开经营。该法案塑造了美国金融服务业的格局,直到上世纪90年代末被废除。


 

英国央行行长默文•金(Mervyn King)近日呼吁就此问题展开“开诚布公的讨论”。其他人不那么确信两种业务之间能够划清界限。此外,在法规保持不变的同时,机构却在演变。如果是10年前,贝尔斯登(Bear Stearns)倒闭可能不至于拖垮整个体系。然而,尽管贝尔斯登并未涉足零售银行业务,它作为衍生品交易对手方的身份,却使得一年前它陷入麻烦时危及了整个体系,迫使美联储不得不出面组织营救。“你可以忽略金融业中不受监管的部分,哪有这种事?”某美国大型银行的首席执行官问道。

为了尽可能缩小未来拯救行动的成本,监管者正谋求获得广泛权力,以有序的方式结束经营失败的银行。在对AIG的一片声讨声中,盖特纳上周大胆向国会请求授予这些权力。通过确保债券持有人及其他债权人共同分担破产之痛,拟议框架将减少纳税人在今后拯救行动中的成本。


 

这些规则目前仅适用于受联邦存款保险公司(FDIC)监管的银行,伯南克正在推动将其扩大到所有重要机构。他本月表示,这也将有助于防止银行抱着反正会受到救助的想法而轻率行事。“改善决议程序……将有助于减少预期会触发政府干预以帮助公司维持运营的情况,从而减轻‘太大而不能倒'的问题。”


 

然而,尽管AIG崩溃暴露出美国金融监管存在巨大漏洞,但也突显了美国是全球少数有能力展开如此大规模拯救的国家之一。其它发达国家的政策制定者都在急切地讨论,如果一家总部恰好在其它地方的大型机构陷入麻烦,他们要如何应对。


 

监管者已采取了一些明智措施。在审查诸如汇丰(HSBC)等全球性银行之际,他们已组织起监管者“大学”,代表们来自银行具有重要地位的各个国家。拉罗西埃尔还提议创建一个泛欧监管机构,称为“欧洲金融监管体系”,可强制各国监管机构实行共同标准。出乎许多人的意料,特纳勋爵赞同这一想法。


 

然而,如果不能就该由谁来埋单达成共识,任何有关扩大监管机构合作的讨论都是不完整的。在当前危机中,往往是银行所属国家的纳税人承担了纾困成本。特纳勋爵提及默文•金曾说过一句妙语:“全球性银行如果是全球的,就能生存,如果是一国的,就会死亡。”


 

这与理想相差甚远。去年秋季冰岛的崩溃就已表明,一国经济可能被自身的银行体系压垮。同样,迄今尝试过的若干跨境纾困行动最终都以灾难而告终。在危机爆发前,比利时-荷兰的富通(Fortis)常被当作监管机构密切合作的典范。但去年9月富通陷入困境时,一项由荷兰、比利时和卢森堡政府共同参与、规模达110亿欧元的联合纾困方案几天之内就告破灭,富通被分拆,官员间相互指责。


 

令人担忧的是,迄今提出的改革措施中,无一有助于挽救像富通这样陷入困境的银行。一位欧洲金融业高管指出,在拉罗西埃尔提议的欧洲金融监管体系中,理事会将设有27位成员,这样一个团队很难迅速展开行动。他表示:“一个真实的风险是,除非解决了这一问题,否则我们也许不会有一个欧洲金融体系。”

一些政策制定者主张签署协议,明确规定在发生系统性崩溃时,哪个国家该负担什么代价。但要当选政府事先签署这样一份承诺几乎是不可能的。一位欧洲央行官员回忆起他过去在处理跨国银行破产方面的努力:“让央行官员和监管官员聚到一个房间很容易,难的是让财政部长走进来并呆在这个房间里。”


 

假如政治家不能达成一致会怎样?最可能的结果是,数十年的全球金融一体化开始分裂。在政府迫切希望纳税人资金用在本国国内的压力之下,银行已开始从中东欧等地撤回资金。


 

国家监管机构也在加筑壁垒。英国金融服务管理局提议,应要求外国银行提高其伦敦附属机构的流动资产比例,此举激怒了外国银行。有关欧盟银行无需开设独立附属机构就可在区内其它国家开展业务的制度(这是单一市场的关键组成部分)也面临威胁。


 

咨询公司Oliver Wyman的合伙人马修•塞巴格•蒙蒂菲奥里(Matthew Sebag-Montefiore)表示:“我们现在告诉客户,要假设他们将必须与国家流动资金池打交道,而金融体系将完全解体。”


 

事实上,由于急于解决危机,各国政府可能会给以后留下烂摊子。美国和英国政府的所作所为,非但不是担心银行已变得“太大而不能任其倒闭”,反而鼓励诸如美国银行(Bank of America)和劳埃德TSB银行(Lloyds TSB)等集团接管陷入困境的机构(分别收购了美林(Merrill Lynch)和哈利法克斯苏格兰银行(HBOS))。这使收购者感染了同样的疾病,迫使更大型银行投入政府怀抱。此外,要求获得接管大型金融机构的权力,违背了各位部长在雷曼兄弟(Lehman Brothers)破产后许下的诺言:不会再任由一家大型银行倒下。

尽管各国承诺要携手合作,协同的危机应对方案还远未形成。去年9月,未曾照会欧洲其它国家政府,爱尔兰政府就宣布为本国银行的所有储户和债权人提供担保。英国政府则要求苏格兰皇家银行(RBS)增加在本国的放贷,以此作为实施其最新担保计划的一部分。


 

G20代表们周四列队进入Excel中心时,他们必须作出艰难抉择。阿姆斯特丹Duisenberg金融学院的德克•舍恩马克(Dirk Schoenmaker)指出:“稳定的金融体系、一体化的金融体系和国家金融自治不能并存。”三者必须舍弃其一。

考虑到这场危机造成的破坏,稳定必须是第一位的。但只有政治家们——以及选举他们的纳税人——愿意松开一些对荷包的控制,才能实现国际范围内的稳定。
 

我们所知的全球金融体系,是在以自由市场信念支撑下的“去监管化”为基础建立起来的。这一方法已经失败。当前任务是证明,在配备更好的制动和转向装置的情况下,全球金融体系能够重新启动。要达到这一目的,需要展现出迄今一直缺乏的政治领导才能。到本周结束时,人们将更加清楚地知道,全球金融体系能不能幸存。

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